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奉节县三峡后续工作专题调研报告


日期:2017-11-23 10:31:43    点击:
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三峡工程建设投运后,为确保库区“稳得住、逐步能致富”的要求,国家出台了十年三峡后续政策,制定了《三峡后续工作规划》(2011-2020年)。为总结了解过去几年的工作情况,做好我县未来几年的三峡后续工作,更好地服务县域经济社会发展,根据县政协2017年工作计划安排,县政协组成三峡后续工作专题调研组,于2017年4月至9月,通过制定工作方案,收集整理相关资料,深入部分乡镇(街道)及县级有关部门、三峡后续项目业主或项目平台公司,走访项目现场、查看项目档案、召开座谈会,并赴毗邻开州、云阳等区县学习交流,对三峡后续工作情况及存在的困难和问题进行了调研。现将调研情况报告如下:

一、奉节县三峡后续工作情况

(一)规划工作情况

根据《三峡后续工作规划》及《三峡后续工作规划优化完善意见》,我县三峡后续工作规划专项资金76.43亿元,其中移民安稳致富与促进库区经济社会发展类专项资金35.39亿元,库区生态环境建设与保护类专项资金23.95亿元,库区地质灾害防治类专项资金17.09亿元(含安坪镇藕塘滑坡整体避险搬迁4.05亿元)。三峡后续工作规划优化完善过程中,突出解决“四个矛盾”,加强“三带一区”建设,加强并整合原规划相关内容,重点支持我县安坪镇藕塘滑坡整体避险搬迁、西部新区基础设施、县城安全出口通道、库岸环境综合整治(金汤工程)、县中医院等项目建设和柑橘等农产品产业链延长及改造升级。

(二)项目批复情况

截至2017年6月30日,我县2011—2017年共获批三峡后续工作项目249个,项目总投资83.23亿元,核定专项资金45.59亿元,占规划资金的59.65%,到位专项补助资金40.86亿元,其中移民安稳致富与促进库区经济社会发展类项目117个,项目总投资41.26亿元,核定专项补助资金17.54亿元,占规划资金的49.56%;库区生态环境建设与保护类项目71个,项目总投资29.70亿元,核定专项补助资金19.43亿元,占规划资金的81.13%;库区地质灾害防治类项目59个,项目总投资12.25亿元,核定专项补助资金8.61亿元,占规划资金的50.38%;三峡工程综合效益拓展类项目2个,项目总投资0.026亿元,核定专项补助资金0.019亿元。

从专项资金管理看,移民部门管理的项目217个,项目总投资80.70亿元,核定专项补助资金43.05亿元,到位专项补助资金38.32亿元,其中县管项目203个,项目总投资79.69亿元,核定专项补助资金42.45亿元,到位专项补助资金37.76亿元;市管项目14个,项目总投资1.01亿元,核定专项补助资金0.6亿元,到位专项补助资金0.56亿元。国土部门管理的地灾项目32个,核定专项补助资金2.53亿元,到位专项补助资金2.53亿元。

(三)项目实施情况

围绕三峡后续工作三大目标任务,按照国务院三峡办加强“三带一区”建设要求,结合县委县政府制定的“一个目标、四大发展理念和四大发展战略”,我县始终立足做实“项目前期”,提高申报“命中率”,坚持抓“两头”带“中间”,加快项目实施进度,严格项目基本建设程序,认真落实“问题导向”,狠抓督查考核整改,全力打造三峡后续廉洁工程。截止2017年6月30日,我县已批复的249个三峡后续工作项目,开工项目230个,开工率92.36%,其中完工项目158个,占批复项目总数的63.45%,在建项目72个;未开工项目19个。完工项目中,完成工程结算项目84个,工程结算完成率53.16%;完成财务决算项目16个,财务决算完成率19.05%;完成财务决算批复项目9个。累计拨付三峡后续项目资金28.65亿元,资金拨付率70.11%,财政暂存资金12.21亿元。

(四)项目实施效果

经过6年多的三峡后续工作推进,全县基础设施不断加强,城乡面貌明显向好,生态环境有效改善,发展实力显著提升,人民生活日渐美好,促进了库区可持续发展和移民安稳致富。

——城市功能更加完善。通过实施城市道路“白改黑”、县城东西安全出口通道、夔门大道、施家梁转盘地下通道、凤凰山梯道、市政公用设施、学校医院、社会福利中心、儿童福利院、体育馆暨图书馆、移民小区综合帮扶等一大批三峡后续工作项目,建成区城市功能不断完善,人居环境不断改善。同时加大对西部新区的投入,新区功能逐步形成,部分行政企事业单位和居民已实现“减载西移”,并将高铁生态城路网及配套设施工程纳入三峡后续工作规划,城镇化进程进一步加快,城市品质不断提升。

——交通网络不断优化。充分利用三峡后续工作的大好机遇,助力全县“32321”铁、公、水、空立体交通网络建设,积极构建三峡库区腹心综合交通枢纽,群众出行更加便捷。先后新建城市道路17公里,改造城市道路29.02公里;新建或改造沿江北路、沿江南路、机场路和农村居民点道路建设,总里程达170.73公里;新建康乐大桥、伍家嘴大桥等桥梁8座,实施重要支流梅溪河航道整治利用18公里。

——生态环境有效改善。高度重视库区生态环境保护,大力实施“金汤工程”干溪沟至长江大桥库岸、康乐消落区库岸、草堂孙家湾消落区库岸等环境综合整治,石马河防洪治理,整治库岸9.47公里,河道4.54公里,治理消落区69.76万平方米。实施城市一、二、三级雨污管网整治74.69公里,建设朱衣、草堂、兴隆等18座污水处理厂和5处垃圾处理设施,助力乡镇污水处理厂实现全覆盖。实施生态屏障区植被恢复42.67万亩、2个水源地保护、7个农村居民点生活污染和环境整治,境内长江干流和主要次级河流水质总体稳定在Ⅲ类标准。

——产业扶持加速发力。建设生态工业园,新建道路7.75公里,工业园区从无到有,道路骨架全面合围,配套设施逐步完备,为我县招商引资、开启弃“煤”重“绿”产业转型路奠定了坚实基础。目前奉节生态工业园草堂园区已入驻企业10余家,被确定为重庆市特色产业(眼镜)建设基地。围绕“三峡之巅、诗·橙奉节”,开发重点风景旅游区项目2个、新建或改造道路28.27公里,建设赤甲山旅游公路和桃子山步道,实施地面文物保护2处、地下文物发掘0.37万平方米。建设兴隆旅游新城中心主次干道,建成兴隆环城路、天坑地缝景区游客接待服务站,改造兴隆镇至渝鄂界旅游公路,完成整治兴隆镇4公里道路及配套管网,助力兴隆打造四季全时旅游。建设脐橙优质果生产基地、红豆杉良种繁育基地和农产品综合交易市场,增加就业岗位,促进移民安稳致富。

——移民安置村帮扶成效显著。下达专项资金7260万元,在10个农村移民安置村实施精准帮扶,全县8个移民贫困村基础设施大改善,668户2750贫困人口生活水平大提升。为持续深入推进扶贫脱贫攻坚,进一步巩固脱贫成果,另有8个农村移民安置村纳入预算项目库管理,争取专项资金6830万元;今年又有13个农村移民安置村纳入2018年度实施方案申报,拟争取专项资金14826万元,待批复后按照“缺什么帮什么,少什么扶什么”原则实施精准帮扶,真正带动贫困移民全面实现同步小康。

——地灾防治卓有成效。大力实施地灾治理,实施完成滑坡和塌岸防护项目16个,建立健全地质灾害“四重”网格化管理体系,对26处地质灾害专业监测点实施自动化监测,299处地质灾害群测群防监测点实现专用手机上报监测数据全覆盖。实施175米试验性蓄水受影响搬迁2837人,治理高切坡项目14个,高切坡专业监测81处、群防群测323处。60个临江村(社区)库岸巡查实现全覆盖。城镇库岸安全保证率100%,地质灾害监测预警到位率100%。特别是藕塘滑坡整体避险搬迁,1006户4380名受影响群众全部搬离险区,17.8万平方米房屋全部拆除,居民进集镇新址建房352户,进县城购房263户,自主建房352户,其他安置39户;集镇迁建新区道路、场坪、管网、滨江绿化等基础工程全部建成,给水、供电、污水处理厂投入运行;镇政府、派出所、司法所等机关单位办公楼投入使用,医院、学校改扩建工程基本完成,一座崭新的搬迁集镇正在快速崛起,受到国务院三峡办和市委、市政府高度肯定。

二、存在的主要困难和问题

通过调研了解,三峡后续工作成效是显著的,三峡后续政策在我县落实也比较到位。较大的投资,促进了我县经济社会发展,改善了库区生态环境,实现了库区移民安稳致富。但我们也发现,三峡后续政策的落实有待进一步深化,项目的实施也存在一些问题,投资效益的发挥还不尽如意。

(一)政策落实有待深化

一是三峡后续政策与长江经济带国家战略衔接不够。奉节作为长江经济带节点城市和三峡库区大县,应以资源环境承载力为基础,但城市发展特色不明显,优势特色产业不多,带动区域经济发展不强。二是与城市规划结合不够紧密,除金汤工程、东西安全出口通道外,城市绿化、城市停车场、移民小区外立面及文化建设等工程打造缺乏亮点。三是项目申报技巧有待改进和提升,部门统筹联动机制不够健全,未有效整合有利资源,导致部分大项目资金缺口大。四是部分业主及主管部门项目策划大多是一个名称、一张表,未经要素部门开展充分论证、多堂会审、多规合一,项目申报往往就是“一张纸”,造成项目申报多有落空,项目落地困难,选址、建设内容和规模变化调整频繁。部分项目临近申报才确定,前期工作仓促应付,深度不够,质量差,且散、小项目多,优、大项目少。五是部分审批支撑性要件办理困难,特别是涉及占用三峡水库库容、基本农田的建设项目以及两大景区的旅游开发项目,受政策制约,在规划选址、用地、防洪、环评等审批支撑性要件时办理难度大,审批困难。六是规划剩余资金调整难。截至2017年6月30日,我县共核定专项补助资金45.59亿元,占规划资金76.43亿元的59.65%,加上完成申报已批复的2017年度28个预算项目库项目专项补助资金4.56亿元,2018年度已申报待审查批复的38个项目专项补助资金7.04亿元,市上统筹的教育培训与促进劳动力就业结构调整、社会保障、自然与历史文化遗产保护和完善、其他扶持措施等规划资金3.33亿元,共计60.52亿元,占规划资金的79.18%,我县实际剩余规划资金不到17个亿。这17亿中还包括地质灾害防治类剩余资金8.29亿元,现阶段地质灾害防治类资金又不允许调整用于除地灾以外的项目,因此我县2019年及以后可争取用于移民安稳致富和库区经济社会发展以及生态环保类的三峡后续项目专项补助资金不到9亿元,策划申报实施大项目的可能性和机率正在逐步减小。同时,移民安稳致富和促进库区经济社会发展、库区生态环境建设与保护两个规划大类投资也不平衡,基础设施建设与完善、库岸环境综合整治、生态屏障区建设等子类投资调整难度大。

(二)项目实施推进乏力。表现为项目开工不及时,在建项目推进迟缓,完工项目结(决)算严重滞后。开工项目占批复项目总数的92.36%,完工项目占批复项目总数的63.45%,完成工程结算项目占完工项目的53.16%,完成财务决算项目占完成工程结算项目的19.05%,完工交付使用多年的项目未办理竣工验收和交付使用手续。就其原因,一是项目业主和部分项目主管部门重视不够,工作推进不力;二是项目批复后因项目业主变更、规划调整、招投标等原因,加上中介机构施工图设计优化完善、财政评审等耗时较长或滞后,导致项目业主迟迟不能开工;三是在项目施工中,部分项目因施工环境影响,项目设计变更调整等原因,推进艰难。四是项目建设环境有待改进,征地拆迁矛盾多、阻力大,周边群众甚至黑恶势力强行包工包料等不合理要求阻扰施工建设,业主单位干预不了,地方政府工作难做,公安打击力量有限,影响工程进展和项目施工进度。

(三)项目监管有待加强。一是执行基本建设程序不到位,部分项目未完成相关审批手续就开工建设,建设中也有项目未经审批擅自变更项目建设内容和规模的现象,少数项目变更增加投资金额超过10%未履行审批手续。二是重招标交易,轻诚信履约,依法招标确定的中标单位和实际履约单位多有不符,存在违法转包或分包以及招标交易中围标串标嫌疑,参建各方履职履约也不到位,往往与政府对立成为利益共同体互相包容甚至弄虚作假,项目现场负责人、技术负责人随意找人顶替而不到现场或少有出场。三是项目施工技术及财务资料失实失真现象突出,不与施工进度适时出具,往往事后补造,影响档案资料的真实性和完整性,还迟迟不能立卷归档,严重影响工程结算和财务决算办理进程。

(四)投资效益有待提升。一是项目资金结存量大。截至2017年6月30日,我县三峡后续项目专项补助资金拨付率为70.11%,财政暂存资金高达12.21亿元。周边云阳县、开州区专项补助资金拨付率达到80%以上,财政暂存资金在15%左右。按照财政部专项补助资金管理有关规定,凡计划下达2年未使用的专项补助资金应由财政收回。这不仅严重影响了项目建设进度,而且还不能发挥专项补助资金的使用效益。调研发现,主要是启动资金拨付比例偏低;其次是进度资金拨付要求项目业主提供原始支出票据,影响资金拨付进度;还有完工项目结(决)算工作滞后也影响资金拨付,完工项目竣工验收后,一方面项目业主督促施工单位完善准备资料不力,造成工程结算送审不及时,另一方面工程结(决)算审计力量不够,审结难度大。二是产业项目带动效应不够强,除了脐橙规模效益比较好以外,特别是农村电商的引入,脐橙网上销售火爆,果农直接增收受益,其余如油橄榄、红豆杉等均未形成规模带动效应。三是项目建成效益发挥有待提升,如建设的部分污水处理厂因一、二、三级管网未同步建设,建成的污水处理厂无法投入运行,没有发挥效益;部分完工项目已投入使用,但迟迟未办理移交手续,造成责任不清,管护不到位,项目效果发挥不好,如西出口连接道安置房,仍由原建设业主委托物业公司在管理,其管理费每年高达近百万元,其地下停车场管理无序,拆迁还房户和其他社会人员随意侵占。四是藕塘集镇搬迁后,原址拆除已有一年,现场杂乱无序影响美观, 300亩国有土地不能及时整理利用还有可能被周边群众蚕食,新址集镇附属设施需及时建设完善,提升居民安置满意度。 

三、建议意见

三峡后续工作规划期为10年,我县应抓紧最后三年的机遇期,强化领导,积极融入长江经济带发展战略,努力聚焦生态建设、环境保护、产业发展,扎实作为,规范管理,发挥三峡后续资金使用效益,确保三峡库区生态安全,促进库区经济社会快速发展,实现库区移民安稳致富。特提出如下建议:

(一)加强三峡后续工作的组织领导

县第十四次党代会报告指出,未来五年,尤其是“一带一路”“长江经济带”“西部大开发”“三峡后续”“脱贫攻坚”“创新驱动发展”等国家战略的实施,会形成一个政策叠加裂变的黄金期,我们必须积极融入,主动作为,分秒必争,为建设“长江经济带上的绿色生态强县和区域性功能中心”而奋斗。县政府工作报告也把“做好三峡后续工作”列入了全县2017年的重点工作,并把2017年确定为项目建设年。一是要继续加大三峡后续工作的领导,坚持县委统一领导、县政府全面负责、各部门齐抓共管的工作机制,定期召开例会,研究解决三峡后续工作中的困难和问题。二是县委办和县府办督查室要加大对三峡后续工作项目全面督查,定期通报项目建设进度和存在的问题,对进度缓慢的单位进行约谈,对项目实施不力的启动效能问责;继续将三峡后续工作纳入相关部门、乡镇(街道、管委会)年度综合考核。三是建立定期稽查制度,由县发展改革委牵头,县移民局、县财政局、县审计局等部门配合,每年对三峡后续项目进行一次稽查,重点稽查项目招投标和项目设计变更。四是建立专项检查制度,由相关职能部门针对行业监督的重点,开展专项检查,督促限期整改检查中发现的问题。

(二)完善三峡后续工作的项目规划

围绕三峡后续工作三大目标任务,按照国务院三峡办加强“三带一区”建设要求,结合县委县政府提出的“一个目标、四大发展理念和四大发展战略”,我县三峡后续工作始终要突出安全、环保、民生等重点,优化“后续规划”,做实“项目前期”,提高申报“命中率”。一是深入研究三峡后续政策,抓紧完善和对接国家及市级相关规划,结合目前后续规划实施情况,针对结余资金结构不合理现象,抓紧策划储备一批项目,及时反映并提出规划调整建议方案,合理使用好结余较多的地质灾害防治类资金,积极争取三峡后续投资补助追加和预备费,满足基础设施建设与完善、库岸环境综合整治、生态屏障区建设等子类的投资需求。同时,安坪镇藕塘滑坡整体避险搬迁工作中集镇新址配套设施建设任务还很重,且整个搬迁建设还存在较大资金缺口,县委、县政府要专项谋划,积极争取三峡办、市委市政府支持解决。二是加强四个突出,解决“三带一区”问题,即突出城乡涉水地带地灾治理项目申报,解决地质安全的问题;突出长江经济带发展沿江地带生态项目申报,解决“一江碧水两岸青山”的问题;突出农村移民后靠地带产业扶持项目申报,解决后靠移民土地贫瘠无增收门路而脱贫的问题;突出农村移民精准帮扶项目申报,解决安置区基础设施完善和移民增收致富的问题。三是加强部门统筹联动,做到多规合一。县委、县政府一旦决策和明确申报方向,部门和业主要超前策划一批事关全局的基础性、有支撑作用、能够改变格局的骨干项目,不求多,避免散、小,尽可能做到对地方经济社会发展有明显促进作用和带动效应的大项目、优势项目,并及时邀请相关职能部门开展多堂会审,充分论证,确保项目符合申报要求,满足项目落地条件。

(三)加快三峡后续项目的实施进度

一是要加快项目审批,项目一旦决策,相关前期工作应同步推进、并联审批、限时办结,强化以县投资咨询研究所为技术支撑平台的专业指导,加强可研编制、初步设计、概算审核“同步联审”统筹,确保三峡后续项目前期工作进度和质量。二是按照“项目启动指导前移、项目实施监督跟进、项目决算审计销号”管理模式,压实责任。坚持抓项目开工、抓项目落地,倒排工期、挂图作战。一个项目一个倒排工期,限定时点完成,做到批复一个、开工一个,完工一个、验收一个,结算一个、决算一个。三是加大项目施工环境整治,对随意阻工、强卖材料、强行务工等行为,要压实属地管理责任,加大公安执法力度;四是完善项目结(决)算办法,借鉴周边区县做法,项目结(决)算合二为一,并分类办理,投资金额小的由业主委托中介审计,投资金额大的由县审计局或委托中介审计,县财政局抽审并及时批复。

(四)强化三峡后续项目的监督管理。

一是强化项目业主的主体责任。严格基本建设程序,精心策划申报项目,必须完成项目前期审批手续,严格执行项目“五制”管理办法,认真履行项目法人监管责任;二是强化项目招投标管理。发布招标时应明确约定投标单位严禁借用资质围标、串标,中标后严禁以其他施工单位顶替实施项目,严禁转包和违法分包的二次交易行为,项目管理技术团队严格按投标响应人选到岗到位,不得找其他人顶替,也不得随意更换、无故缺岗,并要求现场履职必须达到建设工期的法定工作日天数,否则应承担违约责任,给予不良诚信记录、扣减项目工程款或诚信履约金等;项目实施中要强化参建各方的合作意识和诚信履约责任,严禁转包和违法分包行为,严格项目管理技术团队成员到场的监督考勤,强化职能部门对项目建设监管职责,加大违约追究处理和违法行为的查处。三是创新制度设计,加强项目变更调整管理,破解影响项目实施进度的难题。未经批准不得擅自变更项目建设内容和规模,增加项目投资,特别是项目建设过程中的变更调整,应建立完善管理办法,建议凡涉及变更调整的,按照“谁审批谁负责”的原则,在确保完成项目绩效目标的基础上,由县发展改革委会同县移民局、县财政局、县审计局、行业主管部门、项目业主主管部门、监理单位共同参与,经现场复核确认签字后,金额较小、变更调整不大的,报县政府分管副县长审批后实施;涉及金额和变更调整较大的,报县政府常务会必要时报县委常委会审议后实施。

(五)提高三峡后续项目的投资效益

一是对建成的污水处理厂,需加快配套建设二三级管网,确保项目早日投入运行,发挥应有效益;二是已建成的安置房、市政设施、工业园区设施等项目,应加快办理交付手续,落实管护责任,促进项目效益最大化。三是安坪新场镇邮政、金融网点、客运站、农贸市场等尚未启动建设,市政配套设施还需进一步加强完善,确保场镇良性运转,满足居民居住生活需要;同时对藕塘集镇原址及时加以整治利用,如建成苗圃场,发挥好国有土地效益。四是有效降低财政暂存资金,修改完善三峡后续工作专项补助资金管理办法,提高启动资金拨付比例,取消进度拨款凭原始票据拨付的要求;对政府平台公司为业主的项目,优先使用国家财政专项补助资金,减少专项资金结存,发挥资金使用效率。